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发改委指出下一阶段中美能源合作议题

发布时间:2019-11-09 19:58:45

发改委指出下一阶段中美能源合作议题

一、中美能源领域合作回顾 早在1979年中美建交之前,能源便成为中美共同推动的合作领域之一。1978年10月,美国能源部长施莱辛格访问中国,探讨建交后美国参与中国煤炭生产、水电站建设、可再生能源利用和核能领域共同开发的可能性。1979年5月,国务院副总理康世恩率团访问美国,会谈中强调了两国进行能源合作的重要性,并承诺促进石油、电力和煤炭等领域的合作。1982年11月,届中美能源资源环境会议在北京举行。此后,中美两国的能源技术研究机构和应用企业之间在能源领域展开了多方面的合作。 从政府层面看,1979年1月,国务院副总理邓小平访问美国与总统卡特签署了《中美政府间科学技术合作协定》,开启了十分重要且富有活力的领域。根据协定,两国政府部门先后在高能物理、空间、环境保护、核安全、能源效率等30多个领域签署了34个合作协定书或谅解备忘录,这是中国与发达国家间签订多的双边科技合作协定。中美科技合作与两国商务、经济合作并列为中美两国经济关系的三大支柱。 能源与环境是中美科技合作的重要部分,旨在推动中国能源使用效率的提高。中美双方先后签订了《中美化石能源研究与发展合作议定书》、《推动煤液化和环境保护方面的技术交流》、《中美能源和环境合作倡议书》、《中美城市空气质量监测项目合作意向书》、《中美能源效率和可再生能源科技合作协定》。这些协定,使中美在煤炭、石油、天然气、可再生能源、能源效率、电动车、多燃料汽车等方面,通过技术援助、培训、政策分析、资源和市场评价及信息交流等方式,展开了富有成效的合作与交流。 核能领域是中美能源合作中的难点之一。虽然两国在1985年签署了《中美和平利用核能合作协定》,但协定一直未能真正实施。1997年,江主席访美就《中美和平利用核技术合作协定》与美方达成一致。1998年,中国签署了关于加强国际原子能机构保障监督的附加议定书,中美和平利用核能协定生效。此后,中美完成了核技术转让政府担保的外交换文;签署了《中美核技术转让政府担保的意向性声明》、《关于在和平利用核能、核不扩散和反恐领域合作的意向性声明》。这些协议、声明的签署,为中美两国在和平利用核能领域的合作奠定了法律基础。虽然中美双方核能领域的合作障碍已经全部消除,但从美国政府决定在不附加前提条件下同印度展开核能合作这一事实,以及美国向中国转让核电站技术的复杂过程相比,中美在核能领域的合作依然有一段路程要走。 总体来看,迄今中美能源合作集中在提高中国的能源使用效率。近年,能源问题在中美关系中的战略地位有所上升。2004年美国能源部长亚伯拉罕访华,决定在北京设立旨在加强两国能源合作与交流的办公室,中美战略对话中也包括了能源的内容。2005年7月,中美两国政府在华盛顿举行了首次能源政策对话。中美在能源领域的战略对话内容包括清洁能源、石油、天然气、核电、节能和提高能源使用效率等。 二、中美能源合作面临的挑战 在中国能源消费技术层面而言,美国能源与环境研究和技术推广机构与中国能源研究开发机构之间,中美两国已经建立起一个卓有成效的合作机制,成果也相当丰富。如何进一步提高中国的能源效率,无疑是中国在社会和经济发展过程中所面临的重要挑战。中国有必要继续利用与美国业已达成的协定和协议,促进中美在能源领域展开更为广泛、深入、有效的合作。这符合中国建立节约型社会的发展目标,也是落实《亚太清洁发展和气候新伙伴计划意向宣言》的一个有用途径。中国、美国、印度和澳大利亚是世界的四个煤炭生产国;中国是世界上的煤炭消费国,降低温室气体排放既是落实科学发展观的必要内容,也是负有的国际义务。 随着中国成为石油净进口国,特别是近年国际上对中国石油进口增加与国际油价上升之间关系的关注,中美在能源领域的矛盾也开始日益突出。 在上游层面,中美之间已经出现了美国基于地缘政治战略考虑,对中国获得稳定的海外能源供应施加压力的现象。自1979年以来,美国一直针对伊朗实施经济制裁,中国同伊朗的贸易往来,也因美伊政治关系而受到来自美国的压力。2003年12月,中国石化集团在伊朗卡山区块风险勘探中成功打出高产油气井后,在继续争取在伊朗竞争其他区块的开采权,就受到美国驻华大使馆的劝阻。从国际石油经济稳定发展看,伊朗等中东国家对外开放油气勘探开发领域,外国公司投资这些国家油气上游领域,有利于遏制中东产油国出于政治目的而采取限制油气输出的冲动,促使其考虑限制措施对双边经济和政治利益所造成的负面影响。 除了中东地区以外,2005年8月初中海油通过撤回对美国优尼科公司的收购的方式退出竞购。这一事件凸现了地缘政治思维在美国政界(尤其是国会),对中国油气公司扩大在境外上游领域业务的担忧。优尼科的海外资产遍布东南亚、非洲和中亚,中海油或其他的中国公司大规模进入这些地区的油气开采环节,在美国政界很容易引起地缘政治方面的联想。另外,美国媒体对中国在南美洲和非洲的油气勘探开发活动也表示担忧,这也从一个侧面反映了美国关注中国石油企业开拓国际市场的广泛影响。 一位长期研究中美关系的美国学者近期提出的问题,代表了美国政策研究人员对中国油气企业在上游领域走向国际化所提出的疑惑:为什么中国不依赖国际能源贸易市场,偏偏要到与美国不友好的国家去开采油气?这既包含了对中国石油问题的误解,同时也隐含中国的油气公司是作为政府外交政策的代理在从事海外经营的意见。1998年,中国重组了石油工业,组建了中国石油、中国石化和中海油三大上下游一体化的石油集团,意味着国有油气企业开始了从分业经营到混业经营的转变。混业经营的重要策略之一,就是像跨国油气企业一样,通过获得海外资源的开采权,从一个开采运行商变成一个拥有整个油气产业链的经营商。至于国有油气企业的海外活动与政府外交政策之间的关系,由于保障足够的能源供应是每一个政府的职责,中国政府为油气企业开拓境外市场提供外交政策支持也是正常的政府行为。 在相关问题上出现的美国对中国的不理解,更多地起源于中美在国际层面能源开发政策方面的交流不够充分,而这又恰恰是中美两国政府就能源安全展开战略对话所需面对的课题。与此同时,中美有必要从开展全面战略对话走向全球范围内的合作。 在其他方面,像依赖中东油气资源的国家一样,中国从美国军事途径维护霍尔木兹海峡运输畅通中得益,也从来没有挑战过美国在中东地区的军事利益。但是在如何应对印度洋和南海(特别是马六甲海峡)水域的海盗现象和该地区可能出现的恐怖主义袭击,以维护这个重要的国际运输水道的畅通方面,中国与美国的不同主要是在应对途径上。美国从马六甲海峡所受到的挑战潜在威胁中,看到的是加强美国在该地区军事存在的机遇。基于对马六甲海峡拥有主权国家的敏感和偏好,也基于中国长期坚持的在处理国际事务中尊重主权的原则,中国则没有将马六甲海峡的畅通作为一个国际军事挑战处理。 三、下一阶段中美能源合作议题 中国经济已经成为全球经济链条中重要的一部分。从世界经济稳定发展的需要出发,中国经济的发展不受能源供应不足的制约,这对于世界经济有利。从这个逻辑看,美国停止对中国油气公司开拓海外市场施加阻力,也符合美国的利益。但是,地缘政治思维可能引导美国相关政策走向更广泛的限制,这是因为一个更加强大的中国将被理解成对美国在国际经济和政治地位的挑战。 基于此,中美两国今后的能源合作议题,应继续推动中国提高能源效率,同时通过磋商、对话促进两国在能源领域开展广泛、深入和有效的合作。这些合作议题应包括: (一)中国油气公司开拓海外勘探开发市场时,如何磨合中美的国际政治和经济利益? (二)如何创造双边外交政策环境,以利于中国油气公司同跨国石油公司,在中国、美国及第三国进行合作开发? (三)中美如何通过双边和多边渠道,维护世界主要产油地区和国家的政治与社会稳定? (四)中美如何认定海上国际石油运输通道,并为维护它的安全与高效使用而共同努力? (五)中美如何从民用核能利用的技术和政策层面走向实质合作,以推动核能在中国能源构成中的较快上升? 总之,中美作为两个在能源消费与生产以及国际政治和经济中有影响的大国,能源合作不能继续局限在中国的能源消费领域,而必须提升到能源全领域。地缘政治思维是指导一个国家对外政策的重要理论,我们没有理由指望美国就中国的海外油气开发放弃这种思维。但是,我们却有必要将目前所面临的挑战变成机遇,通过中美两国政府多层次的对话与沟通,在有争议的问题上减少摩擦与分歧,并走向基于双方共同利益的合作。

来源:中国石油

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